Cours de finances publiques

 

COURS DE FINANCES PUBLIQUES

03 Octobre 2012                                               INTRODUCTION

    Les finances publiques, encore appelées droit budgétaire, appartiennent à la branche du droit public. Elles ont pour objet l’étude des règles juridiques par lesquelles les personnes publiques recherchent les moyens nécessaires pour faire face aux besoins des populations.

Les moyens en question sont nombreux : on peut dénombrer les moyens humains, matériels et  financiers. L’étude des règles relatives aux moyens humains et matériels des personnes publiques concerne le droit administratif spécial (abordé en L3 de droit public). Quand aux règles concernant les moyens financiers, elles font partie du cours des finances publiques. Ces moyens financiers sont nombreux et variés. Dans les finances publiques classiques, ils portaient le nom de recettes publiques. Aujourd’hui, on les qualifie de ressources publiques.

Les personnes publiques en question sont constituées de l’Etat, des collectivités locales et des établissements publics, mais dans le cadre de ce présent cours, seule la  personne publique étatique est concernée.

Enfin, les besoins des populations constituent la demande sociale. La nature de ces besoins varie en fonction de l’époque considérée.

A l’époque classique, les besoins portaient le nom de dépenses publiques et tournaient autour des dépenses d’administration générale, de défense et de diplomatie. De nos jours, les besoins portent la dénomination de charges publiques, et sont constitués, en plus des dépenses de l’époque classique, des charges d’interventionnisme étatique dans le domaine social et économique.

Les finances publiques revêtent des caractères particuliers et ont leurs propres sources.

Concernant les caractères des finances publiques, on en relève principalement trois (3) :

§  D’abord elles sont composites,

§  Ensuite elles constituent une science (juridique),

§  Et enfin elles sont un ensemble de procédure.

§  Dire que les finances publiques sont composites signifie qu’elles comprennent ou font appel à plusieurs catégories de règles de droit.

 En effet, on y retrouve des règles de droit constitutionnel ou encore des règles de droit administratif, on y trouve même des règles de sociologie et d’économie. Le caractère constitutionnel de certaines règles des finances publiques se trouve dans la nature même des régimes politiques. C’est ainsi, par exemple, que le régime parlementaire est apparu en Grande-Bretagne et en France, à la suite de la confiscation du pouvoir financier du roi par les parlementaires. Ce pouvoir était celui de créer et d’autoriser l’impôt, d’en décider l’utilisation et de contrôler a posteriori le bon usage des dépenses, conformément aux autorisations données. En contrepartie, les parlementaires demandaient à partager certains pouvoirs du roi, et c’est ainsi que l’initiative des lois fut partagée entre l’exécutif et le législatif en régime parlementaire.             

Par ailleurs, les finances publiques jouent un rôle important dans les formes d’Etat. Dans l’Etat fédéral, la souveraineté des états fédérés dépend de leur indépendance financière. Et dans toutes les formes d’Etat, le degré d’autonomie des collectivités locales relève de l’étendue de la décentralisation financière.

Dire que les finances publiques sont une discipline scientifique signifie qu’il s’agit d’un ensemble de connaissances et de recherches ayant un degré suffisant d’unité de généralité permettant aux spécialistes de procéder à des conclusions ayant un caractère scientifique. C’est ainsi, par exemple, que les spécialistes des finances publiques affirment que le déficit budgétaire favorise l’inflation, ou encore que la fiscalité indirecte (achat avec TVA, frais de douane etc.………) est plus sensible à la conjoncture économique que la fiscalité directe (impôt).

Enfin les finances publiques constituent un ensemble de procédure fiscale, budgétaire et comptable. La procédure fiscale permet de recenser la matière imposable, de calculer le montant de l’impôt et d’en assumer le recouvrement. Quand à la procédure budgétaire, c’est un ensemble de mécanismes qui permettent aux autorités publiques de s’assurer que les recettes et les dépenses sont réalisées conformément aux modes d’évaluation et aux principes en vigueur. Enfin, la procédure comptable est une méthode qui permet de faire une description chiffrée des opérations sur les deniers publics et d’en assurer l’exécution et le contrôle.

A côté de ces caractères des finances publiques, on peut relever une autre particularité de cette discipline, à savoir ses sources. Les sources des finances publiques sont nombreuses et variées.

10 octobre 

 De façon générale, elles désignent les instruments qui sont à la base de la formation des règles de droit financier. On peut les classer en sources historiques, c'est-à-dire anciennes, et en sources contemporaines. Cette dernière catégorie de sources se subdivise en sources externes et en sources internes.

I.                    LES SOURCES ANCIENNES

Ces sources sont d’origine anglaise, elles sont contenues dans les trois textes suivants : la Grande Charte du 15 juin 1215, la Pétition des Droits du 07 juin 1628 et le Bill of Rights du 13 février 1689.

La Grande Charte de 1215 est source de finances publiques dans la mesure où elle pose la règle selon laquelle « aucun revenu ne sera levé dans le royaume, si ce n’est par le conseil commun du royaume ». (Seuls les Parlements ont droit de lever l’impôt). Cette règle est l’ancêtre du principe du consentement à l’impôt. Ce principe contemporain signifie que les recettes fiscales  ne peuvent être levées que sur autorisation du Parlement.

Quand à la Pétition des Droits, non seulement elle étend l’autorisation parlementaire à toutes les recettes budgétaires, mais en plus elle affirme le caractère temporaire de cette autorisation, c'est-à-dire que cette autorisation doit être renouvelée périodiquement.

Enfin, le Bill of Rights de 1689 systématise les règles budgétaires et consacre définitivement l’autorisation parlementaire périodique des recettes et des dépenses. Mais concernant l’autorisation des dépenses, elle ne s’appliquait qu’aux dépenses militaires, à l’exclusion des dépenses civiles, c'est-à-dire les dépenses de la maison royale et des ministres civils (principe du consentement des dépenses et des recettes).

II. LES SOURCES CONTEMPORAINES

A.     LES SOURCES EXTERNES

Elles sont constituées d’instruments internationaux et communautaires.

Les instruments internationaux ont pour objet de lutter contre la délinquance fiscale. Ils visent aussi à préserver les revenus de la double imposition, à établir la coopération entre administrations fiscales, à fournir des exonérations en matière culturelle et à infliger des sanctions aux Etats.

Quand aux instruments juridiques communautaires, ils ont deux buts principaux :

§      D’abord, harmoniser et rapprocher les législations des Etats membres. Il en est ainsi, par exemple, des directives de l’UEMOA, qui fixent dans les Etats membres les règles relatives aux lois de finances, à la comptabilité publique, à la nomenclature budgétaire, aux tableaux des opérations budgétaires.

Au sein de l’UEMOA, les règles relatives à l’élaboration, au vote, à l’exécution et au contrôle de la loi de finance, sont sous l’influence du droit communautaire.

§      Ensuite, harmoniser les politiques budgétaires et comptables au sein de l’UEMOA ; les politiques de privatisation d’entreprises publiques, de compression des dépenses publiques ou de limitation des prestations financières ont les mêmes aspects.

B.      LES SOURCES INTERNES

Il s’agit essentiellement de la Constitution, des sources d’origine législative ou règlementaire, de la jurisprudence et de la coutume.

La Constitution est la première source interne des finances publiques.

La Constitution sénégalaise du 22 janvier 2001 consacre certaines de ses dispositions à la matière financière. Il en est ainsi d’abord du préambule, qui affirme l’attachement du peuple sénégalais à la transparence dans la conduite et la gestion des affaires publiques, ainsi qu’au principe de bonne gouvernance.

Dans le corpus constitutionnel, 4 dispositions font référence à la matière financière. Il s’agit d’abord de l’article 67, qui range le régime de l’impôt dans le domaine législatif. Il fixe également les documents qui peuvent avoir des liens directs ou indirects avec la loi de finance. Il s’agit notamment des lois de programme (qui déterminent les objectifs de l’action économique et sociale de l’Etat) mais également du plan.

Il s’agit également de l’article 68 qui attribue exclusivement l’initiative des lois de finances au pouvoir exécutif, et qui décrit la procédure législative budgétaire. Il s’agit aussi de l’article 82 qui réglemente l’initiative financière des parlementaires. Il s’agit enfin de l’article 96 qui dispose que les traités et accords qui engagent les finances de l’Etat ne peuvent être approuvés qu’en vertu d’une loi.

Quand aux sources d’origine législative, elles sont constituées, d’une part, des lois organiques, et d’autre part, des lois de finances et des lois ordinaires.

La loi organique source des finances publiques déterminent le régime juridique des lois de finances. Son rôle principal est de fixer le contenu des lois de finances.

De nos jours la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) encore en vigueur est la loi n° 2001-09 du 15 octobre 2001. Une nouvelle loi a été adoptée en 2011 mais n’entrera en vigueur qu’en 2016. Une deuxième catégorie de loi organique source des finances publiques est la loi n° 99/70 du 17 février 1999 portant Cour des comptes. Cette cour s’assure la régularité des opérations de recettes et de dépenses des organismes publics. Elle sanctionne les manquements aux règles qui régissent les opérations financières.

On peut également citer, au titre des lois organiques, celles relatives au Conseil Constitutionnel et à la Cour Suprême, de même que les règlements intérieurs des assemblées parlementaires, qui comportent des règles relatives aux finances publiques.

A côté des lois organiques, il existe les lois de finances : ce sont des lois ayant pour objet de déterminer la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges des personnes publiques selon un équilibre économique et financier qu’elles déterminent. (Voir lois de finances).
Il existe trois catégories de loi de finances : les lois de finances initiales, les lois de finances rectificatives et les lois de règlement.

17 octobre 2012

      La loi de finance initiale, encore appelée loi de finances de l’année, est la loi qui prévoit et autorise, pour une année financière, l’ensemble des ressources et des charges de l’Etat.[1]

Comme son nom l’indique c’est dans cette loi que l’on retrouve l’ensemble des prévisions des dépenses et des recettes d’un Etat donné pour une année déterminée. Par ailleurs cette loi traduit l’autorisation que les parlementaires donnent au pouvoir exécutif pour rechercher les moyens nécessaires à l’exécution des charges publiques.

Chaque année cette autorisation doit être donnée, et elle n’est valable que pour une seule année. Par conséquent, il n’existe qu’une seule loi de finances initiale par année.

      Quant à la loi de finance rectificative, elle a pour objet de modifier en cours d’exercice budgétaire les prévisions contenues dans la loi de finance initiale[2]. Par conséquent il peut y avoir plusieurs lois de finances rectificatives dans l’année.

      Enfin, la loi de règlement est la loi qui constate et approuve en fin d’exercice budgétaire les disparités notées entre les prévisions contenues dans la loi de finance initiale et les modifications apportées par les lois de finances rectificatives[3]. (Google : sur la loi de règlement).

Les lois ordinaires notamment celle relatives à la fiscalité (impôt et taxe) sont également sources des finances publiques.

A côté des sources législatives on peut citer comme sources textuelles les règlements (décrets ; arrêtés). Le pouvoir règlementaire intervient comme pouvoir normatif autonome pour régir la comptabilité publique, fixer la nomenclature budgétaire et déterminer l’organisation des administrations financières.

Le pouvoir réglementaire intervient dans tous les autres cas comme un moyen de gestion ou d’application. A cet effet, il précise et modifie l’autorisation donnée par les parlementaires à travers la loi de finances.

On peut citer enfin, comme sources internes des finances publiques, les sources non-écrites que sont la jurisprudence et la coutume. La jurisprudence constitutionnelle a permis de préciser le pouvoir financier du Parlement, tandis que la jurisprudence financière a créé les règles relatives à la gestion de fait (Cour des Comptes, 23 août 1834, Ville de Roubaix). C’est également la jurisprudence financière qui a créé les règles relatives à la responsabilité objective des comptables publics, et qui a rendu obligatoire la publication des actes de gestion de l’autorisation budgétaire.

Quant à la coutume, elle est à l’origine des règles relatives aux débats d’orientation budgétaire, c’est également elle qui a produit les règles relatives aux missions d’évaluation et de contrôle des finances publiques.

L’objet de toutes ces sources est de fournir des règles concernant le droit budgétaire (première partie) ou le droit de la comptabilité publique (deuxième partie).

BIBLIOGRAPHIE

ABETE, la nouvelle gestion publique, LGDJ (librairie générale de droit et de jurisprudence), édition 2000.

Luc SAÏDJ, « finances publiques », aux éditions Montchrestien, 2003.

RAYMOND MUZELEC, « finances publiques et droit budgétaire », LGDJ, édition 2007.

MICHEL BOUVIER, « les finances publiques, LGDJ, édition 2007.

JEAN CLAUDE MARTINEZ et PIERRE DI MALTA, « droit budgétaire – droit des finances publiques », Litec, édition 2006. (Ouvrage complet)

Définition et source du droit budgétaire

·         L'élaboration de la loi de finances

o    La préparation administrative du projet de loi de finances

o    L'adoption parlementaire de la loi de finances

·         La présentation de la loi de finances

o    La présentation formelle : les structures budgétaires

o    La présentation matérielle : les matières budgétaires

·         L'exécution de la loi de finances

o    Les moyens de l'exécution

o    Le contrôle de l'exécution

JOEL MEKHANTAR, « les finances publiques de l’Etat », Montchrestien, édition 2006.

MAMADOU DIOP, « finances publiques sénégalaises », NEA, réédition 2012.

NGUYEN CHAHN TAN, « les finances publiques du Sénégal », l’Harmattan, édition 1996.

CHARLES FOURRIER, « finances publiques du Sénégal », PEDONE, édition 1983.

RENE CELIMENE, « droit budgétaire : droit des finances publiques »NEA, édition 1989.

Gouv.sn « textes et documents, lois n°2009 du 15 octobre 2009 à télécharger

24 octobre 2012

PREMIERE PARTIE : LE DROIT BUDGETAIRE

Le droit budgétaire, entendu au sens strict, renvoie à l’ensemble des règles juridiques qui déterminent le contenu, les règles de présentation, d’élaboration administrative et d’adoption parlementaire des lois de finances.

Le droit budgétaire est par conséquent le droit des lois de finances. Ces dernières  sont, en effet, des lois votées par le Parlement selon la procédure définie par la Constitution, les règlements intérieurs des assemblées et les lois organiques relatives aux lois de finances (définition formelle). (Comment définit-on la loi de finance au sens formel et au sens matériel ?)

Cette définition formelle est à compléter par la définition matérielle. C’est l’objet de l’article 1^er de la loi organique n°2001-09 du 15 octobre 2001 qui dispose : « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat conte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elle définissent. »

Il ressort de cette définition plusieurs conséquences :

¨      D’abord, seules les lois de finances peuvent prévoir, évaluer et autoriser les charges et les ressources publiques de l’Etat,

¨      Ensuite lorsque des dispositions d’ordre législatif ou règlementaire doivent entraîner des charges nouvelles, elles ne peuvent respectivement être votées ou signées si ces charges n’ont pas été prévues, évaluées et autorisées par une loi de finances (il s’agit de la loi de finances rectificative),

Enfin, les lois de finances ne peuvent contenir que des dispositions entrant dans leur objet. Toute disposition étrangère non contenue dans la loi de finances (c'est-à-dire qui n’a pas de lien avec les dépenses et les recettes) est irrégulière. Ces disposions sont appelées cavaliers budgétaires (art. 4 de la loi organique sénégalaise du 15 octobre 2001). Les définitions des lois de finances que nous venons d’examiner s’appliquent à toutes les lois de finances. Elles renvoient principalement à la loi de finance de l’année qui est adoptée en principe pour une durée d’un an, c'est-à-dire pour couvrir l’année financière.

Cavalier budgétaire : adjonction (ajout, addition) d’une disposition n’ayant aucun caractère financier à une loi de finance. Exemple la loi sur la parité dans la loi de finance. L’initiative en matière financière ne peut provenir que du pouvoir exécutif.

La loi de finances de l’année ne doit pas être confondue avec le budget. En effet, alors que le budget décrit, la loi de finances de l’année autorise. En particulier, on peut noter que le budget est contenu dans la loi de finances initiale.

La loi de finances de l’année se caractérise par son contenu particulier (chapitre 1^er), et par le fait qu’elle obéit à des règles de présentation (chapitre 2) et d’adoption (chapitre 3).

Chapitre I : Le contenu de la loi de finances

L’expression « contenu » ne renvoie pas fidèlement aux développements qui vont suivre. Il s’agit en effet d’analyser ici la loi de finances de l’année, aussi bien d’un point de vue matériel que d’un point de vue formel.

SECTION 1^ère : L’ASPECT FORMEL DE LA LOI DE FINANCES

Il s’agira ici de présenter la structure de la loi de finances. A ce propos on pourra affirmer que la loi de finances se présente en deux parties et trois comptes.

PARAGRAPHE 1 : LES PARTIES DE LA LOI DE FINANCES

Ces parties sont au nombre de deux : la première contient les données générales mais également les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier. Quant à la deuxième partie, elle reprend en détail les grandes masses de dépenses et de recettes.

A.     LA PREMIERE PARTIE DE LA LOI DE FINANCE

Intitulée « voies et moyens et conditions générales de l’équilibre », cette partie évalue toutes les ressources publiques et autorise leur perception. Elle donne le montant des grandes catégories de recettes et de dépenses, présentées sous forme de tableau qualifié de tableau d’équilibre.

Cette première partie fixe aussi les plafonds des grandes catégories de dépenses et de recettes. Elle donne par ailleurs une habilitation permanente au chef de l’Etat d’effectuer en cours d’exercice financier certaines opérations dont l’opportunité et les modalités ne peuvent être fixées à l’avance par la loi de finances. Cette habilitation concerne essentiellement le recours à l’emprunt et aux dons. Dès que l’article 1^er de cette partie est adopté, le Président de la république n’a plus à se présenter devant le Parlement pour recevoir l’autorisation d’émission de chaque emprunt. A titre d’exemple, dans la loi de finances de l’année 2010, le Président de la République avait eu l’autorisation de contracter des emprunts et de recevoir des dons au nom du Sénégal pour un montant plafonné à 441 000 000 000 FCFA.

B.      LA DEUXIEME PARTIE DE LA LOI DE FINANCES

Elle a pour titre « moyens des services et dispositions diverses ». Elle reprend en détail les grandes masses des dépenses et des recettes.

La deuxième partie de la loi des finances fixe pour le budget général, le montant global des crédits applicables aux services votés et arrête ceux applicables aux autorisations nouvelles par titre et par ministère.

Elle autorise, en distinguant les services votés[4] des mesures nouvelles, toutes les opérations des budgets annexes[5] et des comptes spéciaux du Trésor[6], par catégories de comptes spéciaux et par titres. Elle regroupe l’ensemble des autorisations de programme assorties de leurs échéanciers.

PARAGRAPHE 2 : LES DIFFERENTS COMPTES DE LA LOI DE FINANCES

Il s’agit du budget général, des comptes spécifiques du Trésor et des budgets annexes.

31 octobre 2012

A.     LE BUDGET GENERAL

C’est le plus important compte de la loi de finance. Il contient, d’une part, des dépenses permanentes effectuées par l’Etat pendant une année financière. Il comprend, d’autre part, des recettes d’origines diverses servent à financer les dépenses en question.

Les dépenses du budget général sont réparties en services votés et mesures nouvelles, par ministère et par titre. Les titres du budget général sont au nombre de six. Le plus souvent on les regroupe en deux parties : la première partie est appelée budget de fonctionnement ou encore budget ordinaire, quand à la deuxième partie elle est intitulée budget d’investissement.

          

Le budget de fonctionnement comprend les moyens des services, c'est-à-dire les dépenses de personnel, les dépenses de matériel et d’entretien et les dépenses de transfert courant[7] des pouvoirs publics[8] et des ministères.

Le budget de fonctionnement ou budget ordinaire comprend en outre l’amortissement et les charges de la dette publique. Il comprend aussi les évaluations de recettes fiscales et non fiscales qui doivent couvrir les charges ordinaires.

Si le rapport montre que les charges et les ressources du budget ordinaire sont d’égal montant, on dit alors que le budget est en équilibre.  

Si le rapport montre que les charges sont supérieures aux ressources il est constaté un déficit budgétaire.

Si le rapport fait état d’un excédent de ressources sur les charges du budget ordinaire il se dégage alors un excédent budgétaire. Celui-ci est qualifié d’épargne budgétaire.

Quand au budget d’investissement, il regroupe par secteur, les autorisations de programme[9] et les crédits de paiement. Il fait la distinction entre dépenses d’investissement financées sur ressources internes et celles financées sur ressources externes. Il comprend les dépenses d’investissement proprement dites (dépenses en capital), les dépenses de transfert en capital et les prises de participation (achat d’actions dans une entreprise).

Le budget d’investissement n’est que la partie exécutoire du programme triennal d’investissement, qui évalue les ressources qui lui sont consacrées.

B.    LES COMPTES SPECIAUX DU TRESOR

Ces comptes retracent des opérations à caractère exceptionnel et de nature provisoire, appelées à s’équilibrer.  (La différence entre le budget général et compte spécial du trésor).

Les comptes spéciaux du Trésor concernent des opérations de dépenses et de recettes effectuées à titre accessoire[10] (et non à titre principal) par les services de l’Etat.

Par le passé, ils ont permis de sauvegarder l’équilibre du budget général au moyen de nombreuses débudgétisations et, ce faisant, de soustraire à l’appréciation des parlementaires certaines dépenses et certaines recettes.

Les comptes spéciaux du Trésor ne peuvent être ouverts que par une loi de finances, et sont gérés par les ministères auxquels ils se rattachent. Par ailleurs, ils sont autorisés et exécutés dans les mêmes conditions que les opérations du budget général. Leur solde peut être reporté d’année en année. On dit alors que les comptes spéciaux du trésor échappent au principe de l’annualité budgétaire.

Il est interdit d’imputer directement à un compte spécial du Trésor les dépenses résultant des paiements du traitement ou indemnités à agents de personnes publiques. Il existe plusieurs comptes spéciaux du Trésor.

07 novembre 2012

1.      LES COMPTES D’AFFECTATION SPECIALE

Ce sont des comptes qui retracent des opérations qui, par suite d’une disposition de la loi de finance sont financés au moyen de ressources particulières spécialement affectées. Ses ressources sont les subventions de l’Etat, les prêts et aides consentis par des Etats (aides affectées dans un domaine précis par l’Etat donateur) et organismes étrangers, les cotisations versées par les utilisateurs du service (la chaloupe de Gorée : l’argent de la traversée est utilisé pour l’entretien de la chaloupe), les taxes et impôts particuliers (taxe pour les ordures ménagères). (Principe de l’universalité budgétaire)[11]

Il est établi dans les comptes d’affectation spéciale une corrélation entre les ressources affectées et l’activité bénéficiaire.

Mais il arrive que les ressources complémentaires d’un compte d’affectation soient sans lien avec l’activité financée. Il en est ainsi lorsque ses ressources complémentaires sont constituées de subventions du budget général.

Une subvention inscrite au budget général de l’Etat ne peut compléter les ressources d’un compte d’affectation spéciale que si elle est au plus égale à 20% du total des prévisions de dépenses.

Les comptes d’affectation spéciale sont les seules comptes qui regroupent les opérations « au dessus de la ligne » et des opérations « en dessous de la ligne ». Les premières sont les opérations définitives alors que les secondes sont les opérations temporaires (nettoiement de l’université pour l’entrée universitaire).

Les comptes d’affectation spéciale devraient concerner surtout des opérations d’investissement avec des crédits ventilés en autorisation de programme (construction d’une université divisée en tranche annuelle) et crédits de paiement (l’argent destiné à construire l’université). Mais ils peuvent également retracer des opérations de prêts.

Exemple :

Projet : construction d’une université

Délais d’exécution : 3 ans

Crédit global prévu : 90 000 000 000

3 programmes : 1° étude de faisabilité (P1) 1^ière année : 20 000 000 000

    2° année : construction du gros œuvre (P2) 2^ième année : 40 000 000 000

    3° année : travaux de finition (P3) 3^ième année : 30 000 000 000

2010 : autorisation de prêt                                        

Fouilles et terrassement :           3 100 000 000

Fondation                                              17 000 000 000

    Total :                         20 000 000 000         

Les comptes d’affectation spéciale sont soumis à une exigence d’équilibre, c'est-à-dire que l’ensemble des recettes de ses comptes doit être égale à l’ensemble de ses dépenses. Mieux, le total des dépenses engagées ou ordonnancées au titre d’affectation spéciale ne peut excéder le total des recettes du même compte, sauf pendant les trois premiers mois de création dudit compte. Le cas échéant, le découvert ne peut être supérieur au quart des dépenses autorisées pour l’année. Si, en cours d’année, les recettes d’un compte d’affectation spéciale apparaissent supérieures aux évaluations, les crédits peuvent être majorés par arrêté du Ministre des Finances, dans la limite de cet excédent de recettes.

Les comptes d’affectation spéciale sont constitués par le fonds national de retraite (fonctionnaire de la classe A), le fonds de lutte contre l’incendie (un fonds est voté chaque année : fonds d’affectation spéciale), la caisse d’encouragement à la pêche et aux industries annexes et les frais de contrôle des sociétés à participation publique.

2.      Les comptes de commerce

Ils retracent des opérations à caractère industriel ou commercial, à titre accessoire (et non à titre essentiel) par des services publics de l’Etat. Les prévisions de dépenses concernant ses comptes ont un caractère évaluatif. Cela signifie que le montant global des dépenses prévues peut être revu à la hausse. Le découvert, qui peut être annuellement autorisé par la loi de finance pour chacun des comptes de commerce, a un caractère limitatif, c'est-à-dire que la disparité qui peut exister entre les dépenses et les recettes d’un compte de commerce ne doit pas dépasser un certain montant.

Les comptes de commerce ne peuvent pas comporter des opérations d’investissement financier, de prêt, d’avance ou d’emprunt. Exceptionnellement, une loi de finance peut déroger à cette interdiction. Les opérations retracées dans les comptes de commerce concernent les activités à caractère industriel et commercial des armées et des établissements pénitentiaires (activités d’intérêt privé : fabrication de meuble etc.….)

3.      Les comptes de prêts consentis par l’Etat

Dans ses comptes on trouve des opérations de prêts et de remboursement de prêts pour investissement. Ces comptes ont pour objet de rendre le trésor public créancier ils sont dotés de crédits évaluatifs qui concernent des prêts à moyen ou long terme. En effet les prêts retracés dans ses comptes sont consentis pour une durée supérieure à deux ans dans la limite des crédits ouverts à cet effet. Ces crédits sont ouverts soit à titre d’opération nouvelles soit à titre de consolidation d’avance.

Ils produisent des intérêts dont le taux ne peut être inférieur à celui fixé par la BCEAO. C’est le ministre des finances qui fixe ce taux d’intérêt. Il peut arriver que ses prêts ne soit pas productif d’intérêt dans ce cas la décision doit être prise par décret.

14 novembre 2012

Il y a un compte par débiteur où par catégorie de débiteur. A l’intérieur de chaque compte particulier est reporté en recette le montant annuel de remboursement (capital et intérêt) et en dépense la somme prêtée.

Les comptes de prêt crées au Sénégal sont soit des comptes nouveaux où des comptes consolidés[12] qui profitent aux organismes publics tels que les établissements publics et les collectivités locales ou à certains organismes privés comme les sociétés à participation publique majoritaire et enfin aux particuliers. Ils sont de plus en plus réservés aux collectivités locales (région, commune, communauté rurale) et aux particuliers.

4.      Les comptes d’avance

Ils retracent les opérations que le Sénégal accepte d’effectuer sur son territoire pour le compte et au nom d’un autre Etat ou organisme étranger en application d’accords internationaux approuvés par la loi.

La présentation des prévisions de ces comptes sous formes de recettes et de dépenses est facultative. Comme exemple type on peut citer les comptes qui retracent les opérations qui découlent des accords Sénégalo-mauritanien et Sénégal-Français qui lient leur service du Trésor Public.

Ce type de comptes spéciaux du Trésor est prévu par la loi organique relative aux lois de finances (n’est pas une loi organique) du 15 octobre 2001 mais a disparu des lois de finances depuis 2009.

5.      Les comptes de garantie et d’aval

Ce sont des cautions données par l’Etat à des personnes physiques ou morales pour des prêts qu’elles ont contractés auprès des banques commerciales ou des autres organismes financiers. Le montant maximum des garanties et avals susceptibles d’être accordé par l’Etat pendant l’année financière est fixé par la loi de finance sur le rapport du ministre chargé des finances. Leurs comptes sont provisionnés par une dotation budgétaire égale à 10% des échéances annuelles dues par les bénéficiaires des garanties de l’Etat. Les conditions d’octroi et les modalités de gestion desdites garanties et avals sont établis par décret pris en conseil des ministres. Les garanties et les avals sont des charges virtuelles qui deviennent effectives si à l’échéance le débiteur est défaillant. Si nécessaire l’Etat paie et ouvre un compte de garantie et avals au nom du débiteur. Ainsi il est inscrit en dépense la valeur qu’il vient de payer. Les remboursements ultérieurs même après poursuite seraient pris en recettes dans le budget général.

Si, au bout de 2 ans, le remboursement n’est pas effectif, l’Etat sera obligé de constater une perte dans la loi de règlement et, éventuellement, d’engager des poursuites.

Les garanties et avals sont prévus dans la loi organique relative aux lois de finances mais ne sont pas reprises pour les années financières 2010 et 2011. Les lois de finances de ces 2 années non retenues que 4 comptes spéciaux du Trésor sur les 7 prévus par la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001. En France l’art. 19 de la loi organique 2001-692 du 01 août 2001 n’a autorisé que les comptes spéciaux du Trésor suivant : les comptes d’affectation spéciale, les comptes de commerce, les comptes d’opérations monétaires et les comptes de concours financiers.

C.      LES BUDGETS ANNEXES

Les opérations financières des services de l’Etat que la loi n’a pas doté de la personnalité  morale et dont l’activité tend principalement et à titre principal à produire des biens où à rendre des services donnant lieu au paiement de prix ou de redevances peuvent faire l’objet de budget annexe.

Les budgets annexes sont crées et supprimés par une loi de finance. Ils comprennent d’une part des recettes et des dépenses d’exploitation et d’autres part des dépenses d’investissement et des ressources spéciales qui leurs sont affectées.

Les services dotés d’un budget annexes peuvent gérer des fonds d’approvisionnement[13] qui sont initialement dotés sur les crédits d’investissement du budget général, les fonds d’amortissement, des fonds de réserve et de fonds de provision.

Ils suivent le même régime juridique que le budget général leurs opérations s’exécutent comme les opérations du budget général. Les dépenses d’exploitation suivent les mêmes règles que les dépenses ordinaires et les dépenses d’investissement suivent les mêmes règles que les dépenses en capital. Les budgets annexes sont toujours élaborés et votés et exécutés en équilibres. Ils sont soumis entièrement au principe de l’équilibre budgétaire.

En cas de déficit du budget annexe les pertes sont couvertes d’abord par le fonds de réserve du budget intéressé. Mais si ce fonds de réserve s’avère insuffisant le déficit est résorbé par une avance du Trésor.

Les crédits relatifs aux dépenses d’exploitation et aux dépenses d’investissement peuvent être majorés par arrêtés de virement[14], de transfert[15] ou de report de crédit[16] du ministre chargé des finances. Mais cette possibilité de majoration est soumise à deux conditions : d’abord la majoration ne doit pas avoir pour conséquence de porter atteinte à l’équilibre financier du budget annexe tel qu’il est prévu par la dernière loi de finance. La deuxième condition est que cette majoration ne doit entraîner aucune charge supplémentaire pour les années suivantes.

Les budgets annexes confèrent à des services sans personnalités civiles une certaine autonomie de gestion et font d’eux des administrations autonomes. Ils constituent ainsi pour ses derniers le prélude à une personnalité juridique et financière.

21 novembre 2012

Les budgets annexes bénéficient d’une individualisation financière, leurs charges sont financées par des ressources propres provenant du produit de leur activité. Ils peuvent également être financés par l’emprunt ou par des redevances.

Les dépenses de la section d’exploitation sont couvertes par les ressources résultant de l’activité du service et celles de la section d’investissement sont financées par des excédents de recettes d’exploitation ou par des emprunts propres.

Les budgets annexes bénéficient également d’une individualisation comptable. Ils ont en général des comptables propres et fonctionnent selon des règles de comptabilité générale. Ils utilisent certaines techniques des finances privées comme par exemple la technique qui consiste à opérer une distinction entre la section d’exploitation et la section d’investissement.

Malgré leurs prévisions dans la loi organique relative aux lois de finances au Sénégal. Les budgets annexes n’y sont jamais appliqués.

A côté des deux parties et des trois comptes que constitue la loi de finances on peut ajouter les documents traditionnellement annexés à la loi de finance.

D.     LES DOCUMENTS ANNEXES

Par soucis de clarté les pouvoirs publics accompagnent souvent le projet de loi de finance de documents explicatifs des différentes parties et comptes de la loi de finance.

Ces documents permettent une meilleure compréhension des choix budgétaires. Ils permettent également de restituer le budget dans son environnement économique et sociale voir même politique. On peut les classer en deux catégories :

      d’une part les annexes explicatives et obligatoires ;

      d’autre part les annexes facultatives.

1.      Les annexes obligatoires

Elles comprennent principalement le rapport économique et financier et les annexes explicatives et obligatoires. Elles accompagnent obligatoirement le projet de loi de finance et sont déposées en même temps que ce document (art. 33 et 39 de la loi organique 2001/09 du 15 octobre 2001). Ces annexes sont énumérées par la dite loi de façon limitative.

a)      Le rapport économique et financier

Ce rapport est un véritable exposé des options politiques, économiques et financières de l’Etat. Il détermine de façon prospective les comptes prévisionnels et les principales hypothèses économiques. Il retrace les résultats connus et les perspectives d’avenir. De façon générale le rapport économique et financier situe le budget par rapport à l’ensemble des finances publiques et par rapport à la situation économique du moment.

b)     Les annexes explicatives et obligatoires

Ce sont des annexes qui ont pour objet d’expliquer aux parlementaires les dispositions contenues dans la loi organique relative aux lois de finances (LORLF), elles ont une valeur informative et permettent aux parlementaires d’avoir une vue complète et précise de la répartition des crédits demandés. Cependant elles ne lient pas le parlement, celui-ci les utilisera seulement pour mettre en œuvre ses pouvoirs de contrôle et de réformation dans les limites fixées par la Constitution et la LORLF.

Les annexes explicatives et obligatoires produisent des effets juridiques. Les parlementaires les utilisent pour la discussion de la loi de finance. C’est pourquoi elles sont déposées en même temps que le rapport économique et financier et le projet de loi de finance de l’année sur le bureau de l’assemblées nationale au plus tard le jour de l’ouverture de la session fixée. En pratique le délai d’examen du document financier ne court qu’à partir de leur dépôt (60 jours à partir du dépôt du rapport économique et financier et les annexes explicatives et obligatoires) l’utilité de la loi de règlement.

Dans les annexes explicatives et obligatoires, on trouve dans les détails les informations suivantes :

§  Le coût des services votés et des mesures nouvelles par chapitre ;

§  L’échelonnement sur les années futures des paiements résultant des autorisations de programme ;

§  La liste des comptes spéciaux du Trésor avec notamment le bilan ;

§  La liste complète des taxes parafiscales ainsi que leurs évaluations (exemple la SONATEL qui participe au fonctionnement du service public en participant aux taxes parafiscales) ;

§  La liste complète de dépenses dotées de crédits évaluatifs (peuvent être majorés) ;

§  L’état détaillé de l’encours et des échéances du service de la dette de l’Etat.

28 novembre 2012

2.      Les documents facultatifs

Ces documents sont constitués d’annexes qui donnent des renseignements sur la situation financière de l’Etat à savoir le bilan financier, l’état des dettes et des créances. Ces documents donnent aussi des indications sur l’évolution des recettes de l’année en discussion comparées à celles des années précédentes. Ils présentent aussi le résultat du contrôle fiscal et les dépenses fiscales. Comme les annexes obligatoires les documents facultatifs sont nécessaires à l’information et au contrôle du parlement.

En général ils ne sont pas énumérés dans la LOLF, c’est seulement dans une simple loi ou dans un décret que l’on peut retrouver une simple énumération.

Le dépôt des documents facultatifs est une simple possibilité que le législateur laisse à l’appréciation de l’exécutif. C’est pourquoi ils peuvent être portés à la connaissance des parlementaires avant ou en même temps et même après que le projet de LF soit déposé.

SECTION 2 : LE CONTENU MATERIEL DE LA LOI DE FINANCE

Les LF ne peuvent contenir que ce qui entre dans leur objet c'est-à-dire les dépenses publiques (encore appelées charges publiques) et les recettes publiques (encore appelées ressources publiques). En effet la LF est définie par l’art. 1 de la LOLF 2001-09 du 15 octobre 2001 comme une loi qui détermine la nature, le montant et l’affection des ressources et des charges de l’Etat selon un équilibre économique et financier qu’elle détermine.

PARAGRAPHE 1 : LES DEPENSES PUBLIQUES

Deux éléments principaux caractérisent les dépenses publiques : d’abord leur diversité, ensuite leur accroissement continu. La diversité des dépenses publiques amène souvent à en proposer des classifications.

Examinons alors tour à tour lesdites classifications et le phénomène de leur accroissement. Mais avant cela, il est nécessaire de déterminer avec précision ce que l’on entend par dépenses publiques.

A.     LA DEFINITION DES DEPENSES PUBLIQUES

On entend par dépense publique, l’emploi ou, plus précisément, le décaissement d’une somme d’argent à une fin d’intérêt public (la notion de définition, but particulier), effectué par une personne publique suivant des procédures spéciales, préalablement déterminées par des textes financiers (engagement, liquidation, ordonnancement et décaissement). Par conséquent les dépenses publiques constituent l’emploi normal des deniers publics. Leur définition renvoie à des critères qui sont formel, monétaire, organique et téléologique.

1.      Le critère formel

La dépense publique est autorisée par une LF (soit une LFI soit une LFR), à défaut, par un décret d’avance qui sera ratifié par une LFR ou une LR. Les dépenses des autres organismes gestionnaires des finances publiques sont autorisées par leurs budgets.

La procédure d’adoption (citée plus haut) de ces documents financiers est décrite dans la Constitution, la LOLF et dans les règlements intérieurs des assemblées.

2.      Le critère monétaire

La dépense publique entraîne un décaissement, c'est-à-dire l’emploi d’une somme d’argent. Elle n’est ni un travail gratuit ni un avantage en nature[17]. Cependant, le décret n°2001-857 du 07 novembre 2001 portant nomenclature budgétaire de l’Etat énumère parmi les dépenses de personnels, les avantages en nature procurés aux personnels, tels que la prise en charge médicale. Il fait aussi allusion à d’autres avantages en nature sans les spécifier. Ces avantages en nature n’excluent pourtant pas l’idée de décaissement, celui-ci est simplement différé. La prise en charge médicale, même si elle n’est pas suivie immédiatement d’un décaissement, le sera ultérieurement.

3.      Le critère organique

La dépense publique revêt également un critère organique. En effet les organes chargés d’effectuer des dépenses que l’on peut qualifier de dépenses publiques sont énumérés par les textes. Il s’agit de l’Etat, des collectivités territoriales décentralisées, des établissements publics administratifs et des organismes privés détenteurs de deniers publics. Sont exclues les dépenses des établissements publics industriels et commerciaux. Concernant l’Etat, la LOLF ne reconnait comme dépenses publiques que celles qu’elle cite nommément : il s’agit des dépenses ordinaires, des dépenses en capital et des prêts et avances.

4.      Le critère téléologique

Ce critère signifie que la dépense publique doit viser un intérêt général et non satisfaire des intérêts particuliers. La nature de l’intérêt général varie selon l’époque. A l’époque classique, les dépenses d’intérêt général correspondaient aux dépenses d’administration générales, de diplomatie et de défense. A l’époque moderne, les dépenses d’intérêt général visent, en plus des dépenses classiques, toutes les dépenses d’interventionnisme économique et social.

B.      LES CLASSIFICATIONS DES DEPENSES PUBLIQUES (DP)

 Les classifications des dépenses publiques sont données par la LOLF, les LF et les textes portant nomenclature budgétaire de l’Etat. La doctrine, de son côté, a élaboré les classifications des DP. On peut retenir en général 4 types de classifications : la classification administrative, la classification fonctionnelle, la classification politique et la classification économique.

1.      La classification administrative

Cette classification retient un regroupement des dépenses par ministères ou d’après la nature du crédit ou encore par titre.

a)      La classification par ministère

C’est la plus ancienne des classifications, elle répartit les dépenses publiques d’après les autorités qui ont la disposition des crédits budgétaires. Il s’agit souvent des ministères et des pouvoirs politiques. Dans cette classification on présente les DP en les répartissant entre tous les départements ministériels. Cela permet ainsi de comparer ces derniers en fonction des crédits qui leur sont alloués. Cette classification renseigne également sur l’évolution des dépenses d’un ministère, d’une année à une autre. Cette classification sert de base de la présentation, de la discussion, du vote et de l’exécution de la LF. C’est un instrument d’appréciation des politiques publiques de l’Etat. Cependant la valeur de cette classification est aujourd’hui atténuée : d’abord du fait de l’instabilité des structures ministérielles et de la difficulté d’affecter certaines dépenses à certains ministères. Elle est aussi atténuée parce que les documents financiers ne porte par seulement que des dépenses des ministères, il renferme aussi les dépenses des pouvoirs publiques (Présidence, ministre).

b)     La classification d’après la nature juridique des crédits

Cette classification regroupe les dépenses d’une part en services votés et d’autre part en mesures nouvelles. Les services votés représentent le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour l’exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l’année précédente par le Parlement (art. 34 de la LOLF de 2001).

Quand aux mesures nouvelles elles sont constituées de toutes les décisions qui apparaissent pour la première fois dans la LF. Elles justifient les modifications proposées au montant antérieur des services votés. On distingue : les mesures nouvelles positives et les mesures nouvelles négatives.

 Les 1^ères s’analysent comme des accroissements de crédits qui concernent par exemple les créations d’emplois ou la majoration des rémunérations.

Quand aux mesures nouvelles négatives elles se manifestent par des diminutions de crédit comme par exemple des suppressions de service. La classification en services votés et mesures nouvelles est importante dans la mesure où du point de vue de la procédure budgétaire elle permet de passer rapidement sur les services votés c'est-à-dire que les discussions ne portent que sur les mesures nouvelles.  De même dans la phase parlementaire du budget le vote des services votés est plus allégé que celui des mesures nouvelles.

Cependant la potée de cette classification doit être relativisée et cela pour 3 raisons :

      D’abord la distinction entre services votés et mesures nouvelles est parfois difficile à faire dés lors qu’un ancien service fait l’objet de transformation tel qu’un organisme nouveau ;

      Ensuite de nouvelles distinctions d’après la nature de l’autorisation ont fait leur apparition. Il s’agit des distinctions suivantes :

o   La distinction entre charge permanente et opération de trésorerie : les charges permanentes sont les dépenses ordinaires, les dépenses en capital et les prêts et avances. Quand aux opérations de trésorerie, elles concernent l’émission et le remboursement des emprunts de même que les opérations de dépôts.

      La distinction entre dépenses définitives et dépenses provisoires ;

La distinction entre dépenses du budget général, dépenses des budgets annexes et dépenses des comptes spéciaux du Trésor.

Dans tous ces trois cas de figures, la distinction services votés et mesures nouvelles ne s’appliquent pas. Enfin les budgets de programme ou d’objectif rendent désuets ou exceptionnels les services votés. Par conséquent la tendance est à leur suppression.

c)      La classification par titre

Ici les dépenses sont organisées en 6 titres à savoir la dette publique (titre 1), les dépenses de personnels (titre 2), les dépenses de fonctionnement (titre 3), les dépenses de transfert courant (titre 4), les dépenses d’investissement (titre 5) et les dépenses de transfert en K (titre 6). A ces 6 titres on peut ajouter un 7^ième notamment celui relatif aux dépenses des comptes spéciaux du Trésor.

2.      La classification fonctionnelle

Ici les dépenses sont répertoriées d’après les activités ou fonctions exercées par l’Etat. Il existe 4 grandes catégories de fonctions : les fonctions des institutions politiques, les fonctions d’administrations générales, les fonctions d’action économiques et les fonctions d’action culturelles éducatives et sociales. A chacune de ses fonctions correspondent des dépenses. La 1^ère catégorie de dépense c'est-à-dire celle relative aux institutions politiques elles sont qualifiées de dépenses non fonctionnelles (les fonctions des institutions politiques).

a)      Les dépenses non fonctionnelles

Elles concernent 2 sous catégories de dépenses : d’abord celles qualifiées de charges non réparties telles que les dépenses des charges communes, la dette publique et quelque fois les pensions de retraite.

Ensuite les dépenses des pouvoirs publics : elles concernent les dotations affectées aux organes institués par la Constitution telle que la présidence de la république, le Conseil Economique Social et Environnemental (CESE), le Conseil Constitutionnel, la Cours Suprême, la Cours des Comptes et la Commission Electorale Nationale Autonome (CENA).

12 décembre 2012

b)     Les dépenses d’action administrative générale

Les dépenses d’administration générale regroupent les missions traditionnelles, de justice, d’administration et de sécurité exercées par l’Etat. L’action d’administration générale concerne en plus de la primature, les ministères suivants : affaires étrangères, forces armées, intérieure, justice, fonction publique, travail et emplois. Elles concernent également le ministère chargé des relations avec les institutions.

c)      Les dépenses d’action économique

Ces dépenses concernent les missions économiques de l’Etat regroupées dans les activités comme l’agriculture, la pêche, l’eau, les infrastructures, le logement, les industries, l’artisanat, l’environnement, la monnaie et l’investissement. Chacune de ces activités est exercée par un ministère déterminé.

d)     Les dépenses d’action culturelles, éducatives et sociales

Elles concernent les activités liées à la recherche, à l’enseignement, à la jeunesse, au sport, aux arts et lettres, aux biens êtres et à la santé, au tourisme.

De façon général la classification fonctionnelle répartir les dépenses entre les différentes catégories de fonctions exercées par l’Etat. Et comme ces fonctions sont exercées dans le cadre de ministère la classification fonctionnelle ressemble pour cette raison à la classification administrative.

3.      La classification politique

Ici on regroupe les dépenses en dépenses neutres et dépenses actives.

a)      Les dépenses neutres (conception classique)

Ce sont des dépenses qui n’ont pas de conséquence sur le milieu économique et social. Elles sont considérées comme un gouffre. Elles concernent la défense, la justice, les relations diplomatiques, les moyens de communication,… etc. On met également dans cette catégorie les dépenses relatives aux salaires des fonctionnaires et celles qui sont nécessaires aux fonctionnements des services.

b)     Les dépenses actives

Elles sont liées aux finances publiques modernes par opposition aux dépenses neutres qui sont liées aux finances publiques classiques. Ces dépenses sont dites actives parce qu’elles ont des implications politiques, sociales et économiques. En effet ces dépenses les fonds secrets destinés le plus souvent à subventionner la caisse d’un parti, un journal ou les services de renseignements.

Ces dépenses ont des implications sociales dans la mesure où elles concernent la santé publique et l’amélioration des conditions de vie des populations.

Enfin les dépenses actives sont dites économiques parce que ce sont des procédés d’intervention de l’Etat dans la vie économique.

Mais la distinction entre dépenses neutres et dépenses actives n’est pas toujours étanche (strict) et cela pour plusieurs raisons :

      d’abord, les dépenses neutres ne sont pas aussi « neutres », car toutes dépenses publiques entrainent des conséquences économiques et sociales. C’est ainsi par exemple que le recrutement de personnel dans la fonction publique diminue le chômage et établie une concurrence avec  le secteur privé. De même les salaires alloués aux fonctionnaires augmentent le pouvoir d’achat et contribuent à l’amélioration du niveau de vie d’une partie de la population.

      Ensuite les dépenses neutres et les dépenses actives sont tellement imbriquées qu’il est difficile dés fois de les séparer.

      Enfin la neutralité supposée de DP est critiquable en effet comme l’affirme Balzac « le budget n’est pas un coffre fort mais un arrosoir. Plus il prend et répand de l’eau, plus un pays est prospère ».

4.      La classification économique des dépenses publiques

Ici les dépenses sont réparties en deux catégories : d’une part les dépenses ordinaires ou courantes et d’autre part les dépenses en K ou dépenses d’investissement.

a)      Les dépenses ordinaires ou dépenses courantes

Elles sont constituées des dépenses de personnel (c.-à-d. le traitement des fonctionnaires), de fonctionnement (qui concerne l’achat de matériels les frais d’entretien nécessaires au fonctionnement des services) et de transfert à caractère social (allocation sociales, bourse des étudiants, aides aux sinistrés), des amortissements et charges de la dette publique et des dépenses en atténuation de recettes.

La plupart ce sont des dépenses des finances publiques classiques qu’on retrouve encore dans les finances publiques modernes. Leur rôle est de permettre aux collectivités publiques de fonctionner. Elles sont renouvelées chaque année et c’est pourquoi on les qualifie de combustible de la machine ou de dépenses improductives.

b)   Les dépenses en capital ou dépenses d’investissement

Ces dépenses sont celles des finances publiques modernes. Elles concernent le développement de la personne publique et améliorent ses infrastructures : ce sont des dépenses relatives aux constructions de route, d’école,  d’hôpitaux,… etc. Ces dépenses sont dites productives et regroupent les investissements exécutés par l’Etat, les transferts en K et les prises de participations (l’E participent aux K des autres entreprises).

Il convient de noter aussi ici que la distinction dépense ordinaire et dépense en K n’est pas toujours aussi tranchée. En effet les dépenses d’investissement sont très souvent accompagnées de dépenses ordinaires.

C. LES PROBLEMATIQUES DES DP

Deux questions se posent à ce niveau : d’abord quelles sont les causes d’accroissement des dépenses publiques ? Ensuite est-il possible de remédier à ce phénomène d’accroissement ?

1.      Les causes d’accroissement des dépenses publiques

Deux causes sont répertoriées par la doctrine pour expliquer le phénomène d’accroissement des DP.

Les 1ières causes sont extérieures aux dépenses elles-mêmes : on les appelle les causes exogènes, tandis que les secondes sont inhérentes aux DP : ce sont les causes endogènes.

a)      Les causes exogènes

Ces causes sont sociales, économiques et politiques :

1.      Les causes sociales de l’accroissement des dépenses publiques.

Les causes sociales tiennent à la nature de l’Etat et à l’évolution démographique.

En effet, les collectivités publiques étant les garantes du bon ordre et du bien-être social, elles ont tendance à accroitre leurs activités pour faire preuve de leur personnalité et de leurs existences. Plus ces activités augmentent, plus les dépenses publiques augmentent. En effet, l’Etat est le garant du niveau de vie, et toutes les catégories sociales se tournent vers lui.

Les dépenses budgétaires sont, par ailleurs, étroitement liées au nombre d’habitants : quand ce nombre augmente, les dépenses augmentent corrélativement. Ainsi, l’accroissement démographique entraîne des charges supplémentaires pour le budget de l’Etat.

Causes économiques

Le relais est ensuite pris par la législation communautaire, qui a établi des indicateurs de performance appelés critères de convergence. On distingue à ce propos, les critères de convergence de premier rang, qui limitent le déficit budgétaire à 3% du PIB, et qui prônent une évolution vers un excédent ou un équilibre budgétaire. Il y a ensuite les critères de second rang, qui indiquent que la masse salariale ne doit pas dépasser 35% des recettes fiscales.

§2- Les ressources de l’Etat

Pour financer ses charges, l’Etat bénéficie de plusieurs catégories de ressources financières, réparties en recettes fiscales et en recettes non-fiscales.

A-   Les recettes fiscales

Elles sont définies par l’annexe de la directive de l’UEMOA n°4-98 du 22 décembre 1998, portant nomenclature budgétaire de l’Etat. Ce texte considère les recettes fiscales, d’une part, comme des paiements sans contrepartie et non-remboursables, effectués au profit des administrations, et, d’autre part, comme des frais perçus par les administrations, qui sont sans commune mesure avec le coût ou l’ampleur du service fourni au payeur.

Cette définition revoie à deux catégories de recettes fiscales : les impôts et les taxes fiscales. De ces deux catégories de recettes fiscales, l’impôt est de loin supérieur aux taxes. L’essentiel des recettes fiscales est par conséquent constitué par l’impôt. Il convient alors d’en donner une définition, d’en opérer une classification, mais également de le différencier avec les notions voisines.

1-    La notion d’impôt

La définition de l’impôt a évolué : celle des FP classiques est différente de celle des FP modernes.

C’est Gaston JEZE qui définit l’impôt des FP classiques comme « une prestation pécuniaire requise des particuliers par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue de la couverture des charges publiques ».

Quant à Lucien MELH, il définit l’impôt des FP modernes comme « une prestation pécuniaire requise des personnes physiques ou des personnes morales de droit privé et éventuellement de droit public, d’après leurs facultés contributives, par voie d’autorité, à titre définitif et sans contrepartie déterminée, en vue de la couverture des charges publiques de l’Etat et des autres collectivités territoriales, ou pour l’interventionnisme de la puissance publique ».

2-    Les classifications des impôts

Plusieurs classifications sont possibles. Pour notre part, nous retiendrons les classifications qui distinguent d’une part, impôt direct et impôt indirect et, d’autre part, impôt sur le revenu, impôt sur la dépense et impôt sur le capital.

a)      Impôt direct et impôt indirect : c’est la classification la plus ancienne. Les critères suivants sont utilisés pour distinguer les deux catégories d’impôts : le critère administratif, le critère fiscal et le critère économique.

Le critère administratif résulte de trois facteurs. D’abord du mode de perception des impôts. L’impôt direct est perçu par voie de rôle nominatif, alors que l’impôt indirect est perçu sans rôle nominatif. Le rôle nominatif est un acte administratif qui contient la liste des contribuables à l’impôt direct, et qui donne toutes les informations les concernant, à savoir : le nom, le prénom, la nature de l’impôt,  le taux applicable et la dette fiscale.

Ensuite, du support organique de la procédure fiscale. La procédure fiscale est confiée à deux administrations quand il s’agit des impôts directs : d’une part, l’administration fiscale, qui établit le rôle, et d’autre part, le Trésor public, qui recouvre la créance fiscale. La procédure des impôts directs est, de ce fait, marquée par le principe de la séparation des agents et des administrations d’exécution. Pour les impôts indirects, la procédure est du ressort d’une seule administration qui, à la fois, liquide et recouvre la créance fiscale. Cette administration, c’est soit l’administration fiscale, soit celle des douanes.

Enfin, de l’aspect juridictionnel. Le contentieux fiscal direct[18] est du ressort des tribunaux administratifs, alors que celui des impôts indirects relève des tribunaux judiciaires.

Le critère administratif de distinction des impôts directs et des impôts indirects n’a plus de valeur scientifique. Ainsi, de nos jours, des impôts directs sont perçus sans rôle nominatif, et l’organisation juridictionnelle de certains pays[19] (unité de juridiction) ne permet pas la ventilation du contentieux fiscal entre tribunaux administratifs et tribunaux judiciaires.

En outre, au Sénégal, depuis la loi no. 2004-12 du 6 février 2994, le législateur a créé un impôt appelé Contribution Générale Unique (CGU), regroupant à la fois des impôts directs et indirects. De même, le transfert des compétences, en matière d’impôts directs, de la Direction Générale de la Comptabilité Publique et du Trésor vers la Direction Générale des Impôts et des Domaines, amorce le processus d’exclusion du Trésor Public dans la procédure fiscale.

Selon le critère fiscal, l’impôt direct est celui qui frappe une matière imposable, stable et périodique. Par exemple, le salaire. Alors que l’impôt indirect atteint une matière imposable, instable et occasionnelle, telle que la dépense.

Selon le critère économique, enfin, l’impôt direct est celui pour lequel le redevable, c'est-à-dire celui sur qui pèse juridiquement l’obligation de payer, et le contribuable, c'est-à-dire celui qui le supporte effectivement, sont les mêmes (une seule et même personne). Par contre, l’impôt indirect dissocie ces deux personnes. Le redevable paie l’impôt, mais ne le supporte pas réellement, car il le répercute sur le contribuable.

b)     L’impôt sur le revenu, sur la dépense et sur le patrimoine : il s’agit ici de la classification moderne des impôts. L’impôt sur le revenu est celui qui frappe la richesse qui revient périodiquement comme, par exemple, le salaire ou les bénéfices des sociétés.

Quant à l’impôt sur la dépense, c’est celui qui atteint l’utilisation de la richesse (exemple : l’impôt sur les actes de consommation de salaire).

On peut dire deux catégories d’impôts sur la dépense, à savoir la taxe sur la valeur ajoutée et l’impôt sur le patrimoine.

La taxe sur la valeur ajoutée (PIBA) est un impôt général sur la dépense et les accises, qui frappe particulièrement certains produits tels que le tabac, le thé, etc.

L’impôt sur le patrimoine concerne la richesse déjà acquise et consolidée[20]. C’est l’impôt assis sur les maisons, les terrains nus, et les opérations effectuées sur ces biens, soit à titre gratuit ou à titre onéreux. Figurent dans cette catégorie, les impôts sur les propriétés bâties, les impôts sur les propriétés non-bâties et les droits de mutation.

3-    Impôt et notions connexes

L’impôt se différencie du prix, de la taxe, de la redevance et de la taxe parafiscale.

a)     Impôt et prix : L’impôt se distingue du prix. Ce dernier est un rapport d’échange entre le bien et la monnaie. Il comporte une contrepartie et suppose la réalisation de bénéfices. Quant à l’impôt, il n’a pas de contrepartie déterminée et n’engendre pas de bénéfices. Par ailleurs, le prix est volontairement libéré, alors que l’impôt est libéré sous la menace d’une contrainte.

b)       Impôt, taxe et redevance : L’impôt est un prélèvement opéré sur le contribuable sans contrepartie. La taxe est prélevée sur le contribuable en contrepartie d’une prestation qui lui est offerte. Quant à la redevance, elle est versée par le contribuable en contrepartie d’une prestation sans qu’il n’y ait équivalence entre le montant  versé et la prestation fournie.

B-   Les ressources non-fiscales

Ces ressources sont nombreuses. On peut les diviser en deux catégories : d’une part, les ressources non-fiscales principales et, d’autre part, les ressources non-fiscales accessoires.

1-      Les ressources non-fiscales principales

Elles sont constituées essentiellement de l’emprunt.

L’emprunt constitue une somme d’argent que l’Etat acquiert à la suite d’un contrat, soit avec des personnes publiques ou privées internes, soit avec des prêteurs étrangers. Dans le 1^er cas, on parle d’emprunt interne.

Au Sénégal, le plus souvent, les créanciers de l’Etat sont des personnes morales de droit privé (entreprises privées, industries nationales, commerçants…).

Dans le second cas de figure, on est en présence de l’emprunt externe. Ici, les créanciers portent souvent le nom de bailleurs de fonds (FMI, Banque Mondiale, pays développés). Dans les deux cas de figure, l’emprunt est sollicité suite à un contrat, le plus souvent d’adhésion. En effet, c’est l’Etat qui, dans l’emprunt interne, fixe le montant de la dette souhaitée, détermine le taux et précise les modalités de remboursement. Le plus souvent, les critères retenus pour bénéficier d’un prêt portent sur le taux d’imposition et sur la capacité de remboursement.

La dette s’éteint de plusieurs façons : soit par remboursement, soit du fait des bailleurs qui épongent la dette, soit enfin d’une reconversion de la dette publique. La reconversion est une forme de transformation d’une dette antérieure par une dette postérieure, avec un taux moins contraignant que le 1^er.

La dette publique interne comporte les emprunts à long et moyen terme dont l’échéance est supérieure à cinq (5) ans, et les emprunts à court terme, encore appelés dettes flottantes, et dont la durée est inférieure à cinq ans. La dette à court terme se traduit par diverses formes de bons du Trésor. En France, le montant de la dette publique est chaque année de plus en plus important. Il s’élevait à 15% du PIB dans les années 1970, 30,1% en 1992, 59,7% en 1998, et à 61,2% en 2003 (c'est-à-dire 1556 milliards d’euros)[21].

2-    Les ressources non-fiscales accessoires

On peut citer les revenus de l’entreprise, les revenus du domaine, les revenus tirés des biens meubles et des produits divers.

Les revenus de l’entreprise, encore appelés revenus du portefeuille de l’Etat, concernent les retombée des participations financières de l’Etat dans les entreprises publiques ou privées, qui se manifestent par des dividendes et des bénéfices. Les revenus du portefeuille comprennent également les ressources tirées de la privatisation d’entreprises.

Quant aux revenus du domaine, ils concernent les revenus tirés du domaine immobilier de l’Etat, consécutifs aux loyers et aux aliénations d’immeubles appartenant à l’Etat.

Ils comprennent également les revenus du domaine forestier, constitués des recettes engendrées par les parcs nationaux. C’est le cas des recettes tirées de la vente d’autorisation de coupes de bois.

Ils comprennent en outre les revenus du domaine maritime, du domaine minier.

Enfin, on peut relever dans cette catégorie les revenus du domaine mobilier et ceux des produits divers. Les produits divers sont les amendes et condamnations pécuniaires en matière d’hygiène, les remises et annulations de dettes, les restitutions au Trésor public des sommes indûment payées, les remboursements des prêts et avances, les dons et legs, les fonds de concours, et les droits et frais versés en contreparties des services rendus par les administrations. Par exemple, le produit de la vente des journaux officiels.

Chapitre II : Les règles de présentation de la loi de finances[22]

Il s’agit ici des principes budgétaires. Ils sont constitués non seulement des règles de présentation, mais également d’exécution et de contrôle de la loi de finances. Traditionnellement, les principes budgétaires sont scindés en deux catégories : d’une part, les principes synthétiques relatifs aux opérations budgétaires d’une façon globale et, d’autre part, les principes analytiques qui concernent les opérations budgétaires[23] prises individuellement. A ces deux catégories de principes, il faut adjoindre les nouveaux principes, qui sont nés avec la nouvelle gestion publique.

Section première : Les principes synthétiques

Ils contiennent les trois catégories suivantes : le principe de l’annualité, le principe de l’unité et le principe de l’équilibre.

    §1- Le principe de l’annualité budgétaire

    Apparu en Grande-Bretagne au XVII^ème siècle, le principe de l’annualité budgétaire est aujourd’hui inscrit dans presque tous les textes budgétaires. Il signifie que la loi de finances de l’année est établie chaque année et pour une année. Ce principe engendre plusieurs conséquences, il comporte également beaucoup de dérogations. Enfin, il pose la problématique du rattachement des opérations financières à l’année financière.

A-   Les implications du principe de l’annualité budgétaire

Le principe renvoie à une année financière qui, comme l’année civile, dure 12 mois. L’année financière coïncide, dans la plupart des Etats, avec l’année civile[24].

Avant 1993, l’année financière sénégalaise commençait le 1^er juillet et se terminait le 30 juin de l’année suivante. Ce choix s’expliquait par le fait que l’Etat devait attendre de connaître avec certitude le montant des ressources de l’aide budgétaire qu’il recevait de la CEE.

Le principe de l’annualité budgétaire concerne à la fois la prévision, le vote, l’exécution et le contrôle des masses budgétaires. Cela signifie que les prévisions de recettes et de dépenses de la loi de finances ne doivent pas, en principe, dépasser un an.

L’autorisation d’effectuer les dépenses et de percevoir les recettes, accordée par le parlement, n’est valable que pour une seule année. L’annualité du vote entraîne la conséquence suivante : l’autorisation parlementaire doit être donnée à temps avant le début de l’année financière et avant le début d’exécution de la loi de finances.

L’exécution du document financier doit se faire dans un délai d’un an.

L’annualité rend les budgets qui se succèdent indépendants les uns des autres. Les crédits ne peuvent être utilisés que pour l’année au titre de laquelle ils ont été votés. La perception des recettes n’est autorisée que pour l’année de leur vote. C’est en ce sens que l’article 18 de la loi organique du 15 octobre 2001 annonce le principe selon lequel « les crédits ouverts au titre d’un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant ». Le solde positif ou négatif ne peut être reporté sur le ou les budgets suivants. Cependant, malgré la rigueur de cette règle, des dérogations lui sont apportées.

B-   Les dérogations au principe de l’annualité budgétaire

Ces dérogations sont de deux natures, soit infra-annuelles, soit supra-annuelles.

1-    Les dérogations infra-annuelles

Elles permettent que des documents financiers puissent durer moins d’un an. Parmi ceux-ci, on peut citer les douzièmes provisoires et les LFR.

Les douzièmes provisoires sont des budgets partiels, votés mois par mois par le Parlement, en attendant le vote définitif du budget annuel. Chaque douzième provisoire reprend le montant des crédits accordés l’année précédente et le douzième des recettes fiscales perçues durant cette même période.

Quant aux LFR (lois de finances rectificatives), ce sont des textes législatifs en matière financière, adoptés au cours de l’année budgétaire, en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année. Elles ont pour objet de modifier les prévisions budgétaires établies par la loi de finances initiale. Elles peuvent soit les diminuer, soit les augmenter. On peut également citer comme dérogations infra-annuelles, les décrets d’avance, qui sont souvent de véritables collectifs budgétaires, et les annulations de crédits, qui font durer moins d’un an les crédits sans objet.

2-    Les dérogations supra-annuelles ou pluriannuelles

Les reports de crédits sont une pratique qui permet aux services de l’Etat d’utiliser l’année suivante, le reliquat des crédits inutilisés au cours de l’année d’autorisation.

Le report de crédits permet d’éviter que les services bénéficiaires n’engagent précipitamment les crédits restants en fin d’exercice pour ne pas les voir annuler, ce qui évite le gaspillage. Ils obéissent à une double nature juridique, en fonction des crédits restants.

Si ceux-ci concernent les dépenses en capital, ils peuvent être reportés intégralement par arrêté du ministre chargé des finances (arrêté de report de crédits).

Il est même possible d’anticiper le report des 2/3 des crédits disponibles, c'est-à-dire avant même l’intervention de l’arrêté de report, mais à la condition que lesdits crédits soient déjà engagés et ordonnancés.

En revanche, si les crédits restants portent sur des dépenses ordinaires, ils sont en principe annulés. Cependant, il existe deux possibilités de report de crédits. La première permet de reporter intégralement les crédits restants à des dépenses ordinaires de l’exercice suivant. Dans ce cas, les crédits en question doivent concerner des chapitres dont la liste est donnée par la LF, et c’est le Parlement qui autorise d’office le report lors du vote de la LF. Ces chapitres en question contiennent des subventions d’ordre économique et social, des dépenses d’entretien des immeubles et du matériel.

La seconde possibilité renvoie à un report limité des crédits disponibles, c'est-à-dire non-consommés l’année de leur autorisation. Ici, le report est soumis aux conditions suivantes :

-d’abord, les crédits restants doivent correspondre à des dépenses effectivement engagées et non encore ordonnancées.

-Ensuite, le report doit être plafonné : il ne peur porter que sur le 1/10^ème de la dotation du chapitre intéressé.

Pour assouplir la rigueur de la procédure d’octroi des crédits budgétaires, des dépenses pourront être engagées, voire payées, sur des crédits à venir, c'est-à-dire avant même l’obtention de l’utilisation parlementaire. Cette possibilité traduit ce que l’on appelle anticipation de crédits. Il s’agit d’une procédure de dépense qui permet l’engagement par anticipation (évidemment…) des dépenses sur les crédits de l’année suivante. La pratique des anticipations de crédits est une atteinte à la fois à l’annualité de l’autorisation et à l’annualité de l’exécution.

Les autorisations de programmes

Selon l’article 13 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001, les autorisations de programmes constituent la limite supérieure des dépenses que les ministres sont autorisés à engager pour l’exécution des investissements prévus par la loi. En principe, elles sont valables sans limitation de durée, jusqu'à ce que le programme concerné soit achevé ou reporté.

Depuis 2001, la durée des autorisations de programmes est fixée à 6 ans au Sénégal ; en France, elle est fixée à 4 ans depuis 1995.

Chaque autorisation de programme porte sur une unité d’objets individualisés, c'est-à-dire que l’autorisation de programme constitue une tranche cohérente et homogène d’investissement qui peut être mise en service sans adjonction.

Le Parlement se prononce sur une programmation pluriannuelle et donne chaque année les moyens financiers. Par conséquent, les autorisations de programmes ne peuvent être exécutées que si elles bénéficient de crédits de paiement. Ces crédits de paiements sont définis par l’article 13 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001 comme « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l’année budgétaire pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programmes correspondants ».

Les lois de programmes

Ce sont des lois qui déterminent les objectifs de l’action économique et sociale, à moyen ou long terme, de l’Etat.

Elles constituent des contrats pour lesquels le gouvernement s’engage, vis-à-vis de sa majorité, à inscrire dans les LF à venir, les crédits correspondant aux autorisations de programmes.

Les budgets pluriannuels

Ce sont des propositions qui sont faites soit pour éviter le contrôle paralysant du Parlement, soit pour faire correspondre la durée du budget à celle d’un mandat politique (on parle alors de budget de législature), soit pour faire coïncider la durée du budget à des cycles économiques (on parle alors de budget cyclique), soit enfin pour tenir compte des impératifs des budgets d’objectifs (c’est le cas, par exemple, du cadre de dépenses à moyen terme ou CDMT[25]).

§2- Le principe de l’unité budgétaire

Ce principe est formulé par l’article 17 de la loi organique 2001-09 du 15 octobre 2001, qui dispose que le budget est constitué par l’ensemble des comptes qui décrivent toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat. Quelles sont les conséquences de ce principe ? Est-il absolu ?

A-   Les conséquences du principe de l’unité budgétaire

Ce principe revêt deux aspects : un aspect matériel et un aspect formel.

L’aspect matériel renvoie à la règle de la totalité budgétaire. Cette règle signifie que toutes les ressources et toutes les charges de l’Etat doivent être soumises au Parlement pour approbation.

Quant à l’aspect formel, il renvoie à la règle de l’unicité budgétaire. Cette règle oblige la présentation détaillée de toutes les recettes et de toutes les dépenses de l’Etat dans un seul projet de LF.

Le principe de l’unité budgétaire se justifiait à l’époque classique parce qu’il n’existait qu’un budget public.

Techniquement, le principe de l’unité budgétaire permettait de constater non seulement l’équilibre ou le déséquilibre du document financier, mais aussi la situation de ses composantes. Il était aussi un outil de comparaison des budgets successifs et de rapprochement de l’exécution par rapport aux prévisions.

Politiquement, le principe de l’unité renforce l’efficacité du contrôle parlementaire.

Aujourd’hui, malgré la pluralité des budgets publics et des opérations financières, le maintien du principe de l’unité se justifie encore. D’une part, l’unité du budget est liée à la personnalité juridique de chaque collectivité publique, il s’applique au budget de chaque personne publique. D’autre part, l’unité est respectée dans les budgets autonomes et dans les LF, tant que toutes les opérations finies, malgré leur diversité, sont retracées dans le même document.

B-   Les dérogations au principe de l’unité budgétaire

Ces dérogations signifient que le principe de l’unité budgétaire n’est pas absolu. Au contraire, il souffre de plusieurs exceptions. Les unes sont formelles, les autres matérielles.

Les exceptions formelles sont constituées des actes qui modifient et qui complètent la LF. Les actes modificatifs sont constitués principalement par la LFR, les décrets d’avances, les arrêtés de report, d’annulation,  de transfert de crédits, et des décrets et arrêtés de virement de crédit[26].

Les actes complémentaires sont constitués par les décrets de répartition qui interviennent après le vote de la LF. Ces décrets de répartition ont pour objet de répartir les autorisations de dépenses en chapitres et en articles. Ils donnent une vision plus détaillée du contenu budgétaire.

Ces exceptions formelles sont surtout des atteintes à la règle de l’unicité budgétaire, dans la mesure où elles sont des actes différents de la LF, qui ont le même objet que cette dernière.

Au contraire, les exceptions matérielles sont des opérations de dépenses et de recettes en relation avec la LF, mais qui ont des objets différents de celle-ci. Ces exceptions échappent au contrôle des parlementaires. Il s’agit des opérations de trésorerie, des budgets autonomes, des budgets extraordinaires et des débudgétisations.

a)      Les opérations de trésorerie

Ce sont des opérations financières effectuées par le Trésor public avec des moyens qui ne lui appartiennent pas, mais qu’il utilise pour remédier, en cours d’année budgétaire, à l’irrégularité du rythme des rentrées des recettes budgétaires.

L’article 20 de la LF sénégalaise de 2003 a autorisé le recours aux opérations de trésorerie. Il a permis au PR, d’une part, de procéder, dans des conditions fixées par décret, à des émissions de titres à moyen et court terme, pour couvrir l’ensemble des charges de trésorerie et, d’autre part, à réescompter auprès de la BCEAO, les obligations cautionnées souscrites à l’ordre du Trésor, ainsi qu’à recourir sue le plan interne à l’épargne privée par l’émission de bons du Trésor ou par voie d’adjudication, conformément aux règlements de l’UEMOA.

b)      Les budgets autonomes

Ce sont les budgets des personnes publiques distinctes de l’Etat, notamment les collectivités locales, les agences, les fonds publics et des EP, qui reçoivent d’importantes participations financières de l’Etat, et dont le contenu est généralement méconnu des parlementaires.

c)      Les budgets extraordinaires

            Ils sont mis en place à la suite d’une situation exceptionnelle et imprévue (catastrophe naturelle…), et servent à financer la prise en charge des conséquences qu’elle engendre. C’est pourquoi ils doivent être supprimés dès que la situation qui est à l’origine de leur création disparaît.

d)     La débudgétisation

C’est le fait de débudgétiser, c’est-à-dire de supprimer de la loi de finances (donc du budget) une ou des  opérations de recette ou de dépense.

Et enfin, certaines exceptions concernent l’exécution même des dépenses.

Les exceptions relatives au chapitre budgétaire concernent les crédits insuffisamment spécialisés, parce qu’ils ne comportent aucune précision ni dans leur dénomination, ni dans leur objet. On peut citer à ce propos les fonds spéciaux et les crédits globaux.

Les fonds spéciaux sont des crédits qui n’ont pas une affectation précise. Par conséquent, leur utilisation est libre. Dans la pratique, les fonds spéciaux sont utilisés en matière de contre-espionnage, de financement des associations, des partis politiques et des journaux hors du pouvoir.

Quant aux crédits globaux, ils sont contenus dans des chapitres vaguement spécialisés, souvent dénommés « dépenses éventuelles et dépenses accidentelles ». Les dépenses éventuelles sont celles dont le montant ne peut être connu exactement au moment où le Parlement adopte la LF. Il s’agit par exemple des dépenses supplémentaires de personnel, occasionnées en cours d’année par des mesures de valorisation des rémunérations, les frais de réception des personnalités étrangères et les voyages officiels.

Les dépenses accidentelles, quant à elles, sont des dépenses qui ne sont prévues ni dans leur montant, ni dans leurs principes, c'est-à-dire que le fait qui est à l’origine de leur apparition est imprévisible (calamité naturelle, dépense urgente et imprévue).

On peut également citer, dans la rubrique des atteintes relatives au chapitre, les crédits non-détaillés par chapitre, comme les crédits des CST. En effet, ceux-ci ne sont pas spécialisés par chapitre, mais plutôt répartis par comptes particuliers.

Les atteintes relatives au plafond des crédits budgétaires

Ce sont des exceptions au caractère limitatif des crédits budgétaires. Elles concernent les autorisations de découvert et les crédits évaluatifs. Les autorisations de découvert concernent surtout le CST. Ici, le Trésor bénéficie de la part du Parlement, de l’autorisation d’exécuter les dépenses  pour des montants supérieurs aux recettes préconisées. La seule exigence est que l’écart entre les recettes et les dépenses ne doit pas dépasser un certain seuil.

Quant aux crédits évaluatifs, ils peuvent être librement dépassés, parce qu’ils correspondent à certaines dépenses obligatoires. On peut citer à ce propos la charge de la dette publique, les frais de justice, les réparations civiles et toutes les dépenses figurant dans un état spécial annexé à la LF.

Les atteintes liées à l’exécution budgétaire

Il s’agit des transferts de crédits et des virements de crédits.

§2- Le principe de l’universalité budgétaire :

Les services votés sont les crédits budgétaires reconduits chaque année pour que les administrations puissent fonctionner dans les conditions de l’année précédente. Leur contenu varie selon les différentes catégories de dépenses.

Pour les dépenses ordinaires, les services votés correspondent aux crédits budgétaires initiaux de l’année budgétaire précédente, diminués des inscriptions non renouvelables et augmentés des mesures approuvées par le Parlement ou décidées par l’exécutif au cours de la même année. On tient compte aussi, pour le calcul des services votés, de l’évaluation effective des charges couvertes par les crédits évaluatifs.

Pour les dépenses en capital, les services votés correspondent aux crédits annuels de paiement fixés dans les échéanciers des autorisations de programme.

Les services votés constituent en général plus de 90% des crédits budgétaires. Ils sont facteurs d’immobilisme et n’entraînent pas la remise en cause des services.

b) L’évaluation des mesures nouvelles

Les mesures nouvelles constituent la constatation de nouveaux besoins des ministères et institutions. Ce sont des décisions qui interviennent pour la première fois dans un projet de LF. Elles sont proposées par les structures bénéficiaires des crédits, en vue d’étoffer, d’agrandir ou d’améliorer les services existants, ou d’en créer de nouveaux. Elles sont soit positives (comme lorsqu’elles se traduisent par la création d’emplois), soit négatives (lorsqu’elles se manifestent par des diminutions ou par des suppressions de crédits budgétaires).

Elles peuvent aussi être des décisions budgétaires anciennes, non-consommées ou déjà utilisées, et dont la reconduction est proposée. Les décisions budgétaires anciennes non-consommées correspondent au maintien d’emplois autorisés l’année précédente et non pourvus.

Celles déjà utilisées correspondent, quant à elles aux postes vacants suite à des départs à la retraite, et dont le renouvellement est nécessaire.

L’inscription de mesures nouvelles dans le projet de la LF dépend du bon vouloir des hautes autorités politiques (PR et PM), qui font l’arbitrage définitif de la répartition de l’enveloppe financière disponible.

Dans ce système d’évaluation des services votés et mesures nouvelles, les demandes de crédit sont l’expression des moyens des services, c’est-à-dire qu’en évaluant les dépenses, les services concernés proposent des crédits leur permettant d’atteindre leur objectif. Dans ce système, les buts de l’action politique et administrative ne sont pas clairement connus ou mis en exergue. C’est pourquoi, de nos jours, progressivement, les budgets de moyens sont remplacés par des budgets d’objectifs.

Les budgets d’objectifs sont des formes de méthode d’évaluation scientifique des masses budgétaires.

Les méthodes d’évaluation scientifique des masses budgétaires

Elles permettent de choisir, parmi les différentes solutions possibles de combinaisons entre dépenses et recettes, celle qui offre la plus forte chance d’atteindre l’objectif déterminé et aux meilleures conditions. On distingue alors les méthodes scientifiques de première génération et celles de seconde génération.

a)Les méthodes d’évaluation scientifique de première génération

Elles sont nombreuses, mais la plus fréquemment appliquée est la RCB (Rationalisation des Choix Budgétaires). Quel est le schéma de cette méthode et quels sont ses avantages et inconvénients ?

Le schéma de la RCB

Il comprend trois phases divisées chacune en plusieurs étapes.

La première phase est appelée planning. Elle comprend les opérations suivantes :

-          d’abord, la formulation du problème, c’est-à-dire la fixation des objectifs à atteindre. Exemple : la santé pour tous.

-          Ensuite, la détermination des objectifs particuliers à atteindre. Par exemple, l’augmentation du nombre d’hôpitaux, de centres ou de cases de santé, la mise en place d’industries de médicaments, la formation et l’augmentation du personnel.

-          Puis, la détermination des moyens devant permettre la mise en œuvre des objectifs. Ces moyens sont recensés et précisés. Ils ne concernent pas seulement les ressources financière, mais aussi les ressources humaines, les moyens législatifs et règlementaires. Dans tous les cas, les moyens doivent être efficaces et peu onéreux.

-          Enfin, la confrontation des objectifs aux moyens. Cette confrontation facilite la détermination des programmes.

La deuxième phase, appelée programming, commence par la détermination des programmes d’action qui sont alternatifs. Le choix entre programmes est fait suivant plusieurs critères, parmi lesquels on peut citer le critère coût-avantage, qui permet de comparer les avantages et les coûts du programme. La  deuxième phase du programming consiste à regrouper les crédits par ministère.

La troisième phase de la RCB, appelée budgeting, a trait à la traduction budgétaire des programmes. Chaque année, pour chaque programme, il est demandé le vite des crédits nécessaires à son exécution dans le cadre du budget classique. Cette phase conditionne l’exécution des programmes, exécution durant laquelle on peut revenir sur des erreurs apparues : c’est la technique du feedback. Cette technique peut entraîner la reformulation du problème ou la rectification des moyens et objectifs, au cas où les réalisations risqueraient de ne pas être conformes aux prévisions.

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[1] Loi de finance initiale : C'est celle qui, pour un exercice, prévoit les recettes, autorise les dépenses et arrête l'équilibre budgétaire.

 Loi de finance rectificative : elles modifient en cours d'année les dispositions de la loi de finances de l'année. Elles ajustent les plafonds de dépenses et les données de l'équilibre et, pour le reste, sont présentées en tout ou partie comme la loi de finances de l'année.

Loi de règlement : Elle a pour objet d'arrêter le montant définitif des recettes et des dépenses de l'exercice auquel elle se rapporte et le résultat budgétaire qui en découle.

[4] Services votés : Les opérations reconduites qui garantissent la continuité du fonctionnement des services publics

[5] Budgets annexes : comptes particuliers entrés et sorties de fonds pour les services publics de l’Etat qui n’ont pas de personnalité morale. Exemple : le port autonome de Dakar.

[6]Les comptes spéciaux du Trésor : opérations provisoires

[7] Dépenses en transfert courant :

[8] Pouvoirs publics : l’Etat, le Parlement et le Conseil Economique et Social.

[9] Autorisation de programme : loi par lesquelles les parlementaires autorisent l’exécutif à exécuter la même dépense sur une période pluriannuelle (par exemple, la construction d’une structure publique).

[10] Titre accessoire : à titre secondaire

[11] Toutes les taxes

[12] Comptes consolidés : un rééchelonnement de la dette ou prêt avec une augmentation de l’intérêt ou renouvellement d’un compte.

[13] Fonds d’approvisionnement :

[14] Arrêté de virement : recette et dépenses figurant dans un même compte

[15] Arrêté de transfert : un crédit  affecté à un ministère vers un autre ministère

[16] Report de crédit : renvoie à une date ultérieure

[17] Avantages en nature : la prise en charge maladie, la dotation en véhicules, l’essence…

[18] Le contentieux de l’impôt direct.

[19] Sénégal, Gabon, République du Congo…

[20] C'est-à-dire le patrimoine !!

[21] Aujourd’hui, la France a plus de 2000 milliards d’euros de dettes…

[22] Ce sont en fait les principes budgétaires.

[23] On ne le dira jamais assez, les opérations budgétaires sont les dépenses et les recettes.

[24] C'est-à-dire qu’elle commence le 1^er janvier et finit le 31 décembre.

[25] Les mots en gras doivent faire l’objet d’une demande d’explication.

[26] Un décret d’avance est un acte pris par le PR lorsque le LF n’a pas été votée, et qui permet de reconsidérer l’ensemble des recettes et des dépenses votées précédemment pour faire fonctionner l’Etat.

Il est possible de reporter les dépenses non consommées à l’année suivante par le biais des arrêtés de report de crédits.